Na década de 2010, a China tornou-se uma investidora de peso nas ferrovias do Brasil, financiando projetos de infraestrutura de bilhões de dólares para facilitar a exportação de produtos agrícolas e minerais. Embora essas iniciativas atendam a interesses econômicos importantes, também geram impactos socioambientais negativos em biomas ameaçados, como a Amazônia e o Cerrado. Ao longo dos anos, para fazer frente a alguns desses desafios, atores chineses aprenderam a operar no complexo ambiente de negócios brasileiro, adequando-se aos marcos jurídicos, políticos e ambientais nacionais. Por outro lado, atores brasileiros também têm aprendido importantes lições sobre como melhor aproveitar os elevados recursos aportados por empresas chinesas.
US$ 66 bilhões
É o quanto a China já investiu no Brasil na última década até 2020
Segundo o relatório do Conselho Empresarial Brasil-China, empresas chinesas já investiram cerca de US$ 66 bilhões em território brasileiro. A maior parte desse total foi no setor de energia elétrica (48%) e petróleo e gás (28%). Obras de infraestrutura, como ferrovias, correspondem a 5% do total. Contudo, mesmo esse percentual pequeno contribui para preencher a enorme lacuna de infraestrutura no Brasil. Desde a crise do modelo nacional-desenvolvimentista, na década de 1980, o país investiu apenas 0,15% do PIB em sua rede ferroviária, em uma malha de apenas 30 mil km, por onde trafegam apenas 15% das mercadorias do país. Em contraste, a China tem cerca de 146 mil km de trilhos, por onde passa quase metade de suas cargas.
Tais limitações apresentam uma série de desafios para os setores do agronegócio e da mineração, que demandam mais ferrovias, inclusive de forma a baratear o escoamento de sua produção nas regiões Norte e Centro-Oeste até portos no Nordeste e na bacia amazônica, de onde possam ser exportados para a China – o maior importador de commodities brasileiras – ou outros mercados internacionais. Empresas chinesas de construção de ferrovias, como a China Communication Construction Company (CCCC) e a China Railways Construction Corporation, demonstram interesse em financiar tais projetos.
China aprende as regras do jogo
Inicialmente, essas empresas propuseram ao governo brasileiro a criação de estatais binacionais que se encarregariam de realizar as obras. Contudo, esse modelo sofreu resistência de autoridades brasileiras. Desde as privatizações e as reformas liberais da década de 1990, os diferentes governos brasileiros priorizam a execução de projetos de infraestrutura por meio de concessões públicas, definidas através de leilões. O formato competitivo permite ao Estado analisar diversas propostas e escolher a mais vantajosa, sem depender de um só parceiro ou investidor. Em seu desenho mais recente, esse tipo de licitação é organizado pelo Programa de Parcerias de Investimentos (PPI), criado pelo governo brasileiro com a finalidade de facilitar contratos entre o Estado e a iniciativa privada.
À medida que China se envolve com projetos de alto risco, aumenta pressão por interlocução com atores brasileiros
As empresas chinesas se adaptaram e aprenderam as regras do jogo, tornando-se extremamente competitivas nesses leilões. Para isso, passaram a contratar, por exemplo, escritórios de advocacia e consultorias brasileiras para melhor entender o marco regulatório. A CCCC, especificamente, comprou a empreiteira Concremat, que possui longa experiência em licitações públicas, e desse modo passou a coordenar uma equipe com conhecimentos especializados no tema.
Ferrogrão e outros projetos de infraestrutura
O PPI leiloou ou começou o processo de concessão de diversas ferrovias nos últimos anos. Como exemplo, há a Ferrovia Pará, que será construída pela CCCC para ligar a cidade de Marabá ao porto de Barcarena, criando um corredor para a exportação do minério de ferro extraído do complexo de Carajás, a maior mina de minério de ferro do mundo com mais de cinco décadas de atividade. Há também expectativas em relação à Ferrovia de Integração Oeste-Leste, que conectará o cinturão da produção agrícola no Cerrado aos portos da Bahia.
Convenção 169 da OIT
O Brasil é signatário da Convenção 169 da OIT, uma normativa que garante o direito da consulta livre, prévia e informada a povos indígenas impactados por obras de infraestrutura. A convenção foi ratificada em 2002 no país e entrou em vigor já no ano seguinte.
O projeto mais ambicioso é a Ferrogrão, cujo leilão ainda não ocorreu. Com quase mil quilômetros de extensão, a ferrovia busca ligar áreas de produção agropecuária no Mato Grosso a portos fluviais do rio Tapajós, no Pará. Seu traçado correrá paralelo à rodovia BR-163, e a iniciativa é defendida por empresas do agronegócio como um marco para a exportação de commodities como soja e carne.
Contudo, a Ferrogrão é um projeto que provoca fortes impactos socioambientais. A ferrovia, que atravessaria o Cerrado e a Amazônia, cortaria terras indígenas e áreas de preservação ambiental. Comunidades locais, partidos políticos, movimentos sociais e o Ministério Público Federal questionam vários de seus aspectos na Justiça, inclusive o potencial deslocamento forçado de comunidades tradicionais. Em algumas ocasiões, o órgão saiu vitorioso, garantindo a suspensão temporária das obras. Há também críticas do setor privado com relação à estimativa dos custos da ferrovia, que podem ser significativamente mais altos do que o estimado pelo governo brasileiro.
Lições para a China e o Brasil
Para os chineses, os investimentos nas ferrovias da Amazônia têm oferecido aprendizados sobre a necessidade de adaptação ao marco regulatório, ao sistema político brasileiro e à cultura de negócios local.
Para os brasileiros, as lições dizem respeito à importância de leis, agências reguladoras e órgãos de fiscalização para definir e monitorar regras e riscos relacionados a grandes projetos de infraestrutura. Há lacunas expressivas em sua regulamentação, como a ausência de mecanismos claros para o cumprimento da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, que garante o direito da consulta livre, prévia e informada a povos indígenas impactados por obras desse tipo.
Outro aprendizado importante diz respeito ao dinamismo da sociedade civil brasileira que, mesmo em conjunturas políticas de grande hostilidade à agenda ambiental, tem sido capaz agir, pressionar e buscar o apoio de órgãos públicos de controle e fiscalização. À medida que empresas chinesas passam a se envolver em projetos de elevados riscos socioambientais, como a Ferrogrão, aumentará a pressão por uma maior interlocução com atores brasileiros encarregados da proteção do meio ambiente, a nível estatal e não governamental.
Lições extraídas a partir do caso específico da Ferrogrão não são exclusivas aos investimentos em ferrovias e podem se aplicar também a outros grandes projetos de infraestrutura, como aqueles no setor de energia elétrica, petróleo e gás. Representam um aprendizado importante no contexto do aumento da relevância da China como investidora no Brasil e de maior pressão no país e no mundo em favor da adoção, pelo setor privado, de práticas ambientais, climáticas, sociais e de governança mais sustentáveis.
Este artigo resume o estudo What Railways Deals Taught Brazilians and Chinese in the Amazon, realizado como parte do projeto China Local/Global, do Carnegie Endowment for International Peace.
