Agravada por la pandemia de Covid-19, varios países de América Latina, ricos en biodiversidad, se enfrentan a crisis fiscales y medioambientales convergentes, lo que aumenta la competencia por los recursos necesarios para la conservación y la acción climática.
En la jornada inaugural de la conferencia sobre el clima de la COP26 en Glasgow, el presidente de Ecuador, Guillermo Lasso, anunció una nueva área marina protegida (AMP) de 60.000 kilómetros cuadrados alrededor de las Islas Galápagos. La nueva AMP pondrá límites a la pesca industrial y creará un laboratorio científico en beneficio del mundo, dijo, añadiendo que se fundará mediante un canje de deuda por naturaleza.
Los presidentes de Argentina y Colombia -dos países muy endeudados que el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) de la ONU clasifica entre los más biodiversos del mundo- también han pedido canjes de deuda por naturaleza y deuda por clima como posibles soluciones.
¿Qué son y cómo funcionan?
La idea de los canjes de deuda por naturaleza
En 1984, cuando América Latina atravesaba una profunda crisis de deuda, Thomas Lovejoy, antiguo científico del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, ahora conocido como Fondo Mundial para la Naturaleza), escribió un artículo para The New York Times titulado “Aid Debtor Nations’ Ecology”, considerado como el origen intelectual de los canjes de deuda por naturaleza.
¿Por qué no utilizar la crisis de deuda para ayudar a resolver problemas medioambientales?
Cuando las naciones deudoras recortan el gasto público, los programas de protección de los recursos naturales suelen ser de los primeros en desaparecer, observó Lovejoy. Temía las consecuencias de los recortes de presupuesto en los ecosistemas de los parques nacionales de Costa Rica o en las agencias de protección del medio ambiente de Brasil, ejemplos que resuenan con fuerza hoy en día.
“¿Por qué no utilizar la crisis de deuda -que parece acercarse al bloqueo financiero- para ayudar a resolver problemas medioambientales?” preguntó Lovejoy, argumentando que si las naciones deudoras se comprometieran a proteger los recursos naturales, podrían optar a descuentos en la deuda.
Los beneficios se notarían mucho después de resolver el problema de la deuda. Las iniciativas de canje no necesitarían nuevas inyecciones de divisas, y aumentarían la capacidad del país deudor para devolver los préstamos. Los proyectos de conservación también se pagarían en moneda local, por lo que los recursos llegarían más lejos de lo que podrían llegar al servicio de la deuda.
Además de aumentar la probabilidad de ser reembolsados, los acreedores podrían incluso obtener “una medida de satisfacción”, sugirió Lovejoy.
¿Cómo funcionan los canjes de deuda por naturaleza?
Los canjes de deuda por naturaleza suelen ser una transacción voluntaria en la que un acreedor cancela o reduce el importe de la deuda de un país en desarrollo a cambio de que el deudor se comprometa financieramente con la conservación.
Los canjes suelen implicar a países con problemas financieros y que tienen dificultades para reembolsar la deuda externa. Los ingresos generados por los canjes suelen ser administrados por fondos fiduciarios locales para la conservación o el medio ambiente.
Los acreedores pueden ser gobiernos de países desarrollados, bancos comerciales o incluso empresas privadas. Los canjes de deuda comercial implican la venta de la deuda de un banco comercial en los mercados secundarios a tipos de interés descontados. Los canjes bilaterales de deuda implican la deuda de los gobiernos, conocida como deuda soberana, y suelen requerir un plan de reestructuración para el país deudor.
También hay canjes “trilaterales”. En ellos, una ONG compra la deuda pendiente del acreedor en un mercado secundario a tipos de interés reducidos, y luego renegocia la obligación de la deuda con el país deudor. A continuación, la ONG vuelve a vender la deuda al deudor a un precio inferior.
Cuando el deudor vuelve a comprar su deuda, se perdona la obligación. Una parte del capital que de otro modo se habría destinado a pagar el compromiso original se canaliza hacia subvenciones, bonos o fondos para inversiones preacordadas en programas de conservación o la aplicación de políticas medioambientales.
América Latina y el primer canje de deuda por naturaleza
En los años setenta y principios de los ochenta, que se conocieron como la “década perdida” del desarrollo de América Latina, muchos gobiernos de la región obtuvieron cuantiosos préstamos de bancos comerciales o gobiernos extranjeros. Crecía la preocupación de que gran parte de la deuda nunca sería devuelta en su totalidad y, por tanto, su valor era menor.
Cuando México dejó de pagar su deuda externa de 80.000 millones de dólares en 1982, muchos otros países latinoamericanos con problemas de deuda siguieron su ejemplo, confirmando los temores de los acreedores.
En 1987, la ONG ecologista Conservación Internacional organizó el primer canje de deuda por naturaleza del mundo, entre Bolivia y acreedores extranjeros, que perdonaron 650.000 dólares de su deuda, una parte del total. A cambio, el gobierno boliviano aceptó reservar 3,7 millones de acres de tierra adyacente a la cuenca del Amazonas para su conservación.
Otros países latinoamericanos participaron en programas de deuda por naturaleza en la década de 1990. Entre ellos destacan Belice y Costa Rica, países que, en 2003, habían generado la mayor cantidad de fondos para la conservación en relación con su deuda total tratada -108% y 68%, respectivamente-, según la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).
The Nature Conservancy y WWF, entre otras ONG, también han sido intermediarios en los canjes trilaterales de deuda por naturaleza en América Latina y el Caribe.
¿Por qué son relevantes ahora?
Aunque los canjes de deuda por naturaleza han perdido popularidad desde la década de 1990, todavía se emplean de forma innovadora en todo el mundo. En 2018, las Seychelles colaboraron con la ONU y Nature Conservancy para condonar 21,6 millones de dólares de su deuda. Fue el primer canje de deuda de este tipo centrado en la conservación de un ecosistema marino.
En medio de las consecuencias económicas de la pandemia, los países latinoamericanos no están destinando recursos a la sostenibilidad a largo plazo, ni a la mitigación o adaptación a los efectos del cambio climático.
En 2020, los 33 países de la región destinaron 318.000 millones de dólares a medidas fiscales y de estímulo en respuesta a la pandemia de Covid-19, de los cuales 46.000 millones se destinaron a gastos de recuperación. Sólo 1.470 millones de dólares de esa cantidad se consideran “verdes”, según una investigación de la ONU y la Universidad de Oxford. Con apenas un 0,5%, el porcentaje de gasto ambientalmente sostenible es significativamente inferior al 19,2% que se calcula como media mundial.
En la actualidad, países con problemas fiscales urgentes que pueden haberse visto agravados por la pandemia del Covid-19, como Argentina, Colombia y Ecuador, se enfrentan a un dilema. Su biodiversidad está amenazada por la expansión de la agricultura y las industrias extractivas de las que dependen para obtener ingresos de exportación para el servicio de su deuda.
Sin fondos para proteger los ecosistemas, su integridad a largo plazo y los servicios que prestan a la economía en general, como el secuestro de carbono y el agua, podrían verse comprometidos.
Las áreas protegidas pueden no ser la solución más eficaz o equitativa para los problemas de conservación
“Tradicionalmente, los canjes de deuda por naturaleza han supuesto la creación de nuevas áreas protegidas en hábitats relativamente intactos o amenazados”, dijo Blake Alexander Simmons, científico especializado en conservación del Global Development Policy Center de la Universidad de Boston. Añadió que, aunque los canjes de deuda contemporáneos son cada vez más creativos, las nuevas áreas protegidas siguen siendo una de las acciones comparativamente más fáciles de implementar.
Pero no siempre son la mejor solución.
“Las áreas protegidas pueden no ser la solución más eficaz o equitativa para los problemas de conservación, y puede haber amenazas más urgentes en paisajes que no están intactos, como las tierras agrícolas o de pastoreo”, agregó Simmons.
La Universidad de Boston publicó recientemente un mapa interactivo en el que se evaluaban las oportunidades que tiene China, el mayor acreedor bilateral del mundo, de participar en canjes de deuda por naturaleza a nivel global. Venezuela, Ecuador, Jamaica y Guyana tienen niveles comparativamente altos de deuda con China como parte de su PBI y en relación con su deuda pública general (a partir de 2018).
En el estudio se compara el importe estimado de la deuda bilateral de un país con China (las cifras oficiales no suelen divulgarse) y la superficie de tierra intacta no protegida que podría conservarse.
Según los investigadores, estas mediciones ayudan a construir una imagen de cómo China y sus deudores podrían perseguir objetivos medioambientales mutuos a través del alivio de la deuda. Aunque son pocos los países que actualmente tienen un alto potencial de canje de deuda por naturaleza con China en particular, los investigadores identifican a Ecuador -que debe unos 18.000 millones de dólares a China, alrededor del 17% de su PBI- como un país con un potencial “moderadamente alto” para un canje de deuda a cambio de medidas climáticas. Los “canjes de deuda por clima” son un concepto adyacente, en el que la deuda se intercambia por inversiones en proyectos climáticos, aunque éstos no se centran necesariamente en la naturaleza.
¿Cuáles son sus desventajas?
A pesar de la opinión generalizada de que los canjes de deuda por naturaleza son mecanismos que pueden lograr resultados positivos en materia de política medioambiental, todavía no han logrado una aprobación generalizada. Organizaciones internacionales han planteado su preocupación por la ineficacia y los riesgos percibidos de los canjes en comparación con otros instrumentos financieros.
La ONU publicó un informe en 2017 en el que se revisaba esta práctica y se evaluaban sus beneficios y riesgos. Aunque concluyó que los canjes podían mejorar la posición crediticia de un país y conceder a su gobierno acceso a servicios financieros para el desarrollo económico y social, los riesgos e ineficiencias asociados a los acuerdos de canje mal aplicados pueden ser significativos.
Los canjes de deuda por naturaleza también pueden tardar años en negociarse, lo que puede resultar caro. Las negociaciones entre los países deudores y acreedores sobre el alcance de las medidas de conservación son especialmente lentas. Los retrasos aumentan el costo de las operaciones, e incluso después de un minucioso proceso, las negociaciones pueden no llegar a una conclusión satisfactoria.
Tras el acuerdo de canje de Bolivia en 1987, las ONGs y los responsables políticos de EE.UU. centraron su atención en un acuerdo similar con Brasil en 1989. A pesar de las avanzadas negociaciones para la condonación de hasta 8.000 millones de dólares de la deuda externa de Brasil, los dirigentes del país optaron en el último momento por no aceptar ayuda financiera directa de gobiernos extranjeros para la Amazonía.
Sin embargo, los canjes de deuda por naturaleza podrían estar a punto de volver a las discusiones de los países latinoamericanos, ya que el presidente de Argentina, Alberto Fernández, ha pedido recientemente que se realicen canjes como forma de abordar la creciente crisis de la deuda. En la COP26 y, en particular, en el segundo segmento de las conversaciones sobre biodiversidad de la COP15, en 2022, también se podría ver cómo los canjes de deuda por naturaleza adquieren mayor importancia en la agenda.
