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里程碑气候法律意见周年记:改变在发生

国际海洋法法庭去年认定,温室气体属于海洋污染物,这一咨询意见已被用于应对气候变化。
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<p>出席国际海洋法法庭(Itlos)的太平洋及加勒比地区国家的律师和代表。去年,该法庭就海洋与气候问题发表了一项具有里程碑意义的咨询意见。图片来源:dpa picture alliance / Alamy</p>

出席国际海洋法法庭(Itlos)的太平洋及加勒比地区国家的律师和代表。去年,该法庭就海洋与气候问题发表了一项具有里程碑意义的咨询意见。图片来源:dpa picture alliance / Alamy

德国汉堡坐落于易北河(River Elbe)河畔,这座繁忙的港口城市是欧洲通往北海等地的重要门户。

汉堡也是国际海洋法法庭(International Tribunal for the Law of the Sea ,简称Itlos)波浪形总部大楼所在地。这个鲜为人知的法庭肩负着解释和维护1982年《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea,简称Unclos)的重要使命。

国际海洋法法庭通常负责处理海洋相关的专业问题以及国家间的海事纠纷,但在2022年它审视了当今全球最具挑战性的议题:气候变化。

具体而言,作为受海平面上升威胁最严重的国家,图瓦卢、安提瓜和巴布达牵头的小岛屿国家气候变化与国际法委员会(Commission of Small Island States on Climate Change and International Law,简称Cosis)提请国际海洋法法庭发表咨询意见,要求明确根据《联合国海洋法公约》下缔约国保护海洋环境免受气候变化影响的具体法律义务。

一年前,国际海洋法法庭发布咨询意见认定,温室气体属于污染物,正在严重破坏海洋环境。咨询意见指出,各国在控制温室气体排放方面负有法律责任,且不应局限于《巴黎协定》规定的范畴。国际海洋法法庭因此成为全球首个就气候变化问题发表咨询意见的司法机构。  

多伦多大学国际法教授、Cosis法律专家委员会主席帕亚姆·阿卡万(Payam Akhavan)说:“这个结果远超我们的最佳预期。我们提交给法庭的所有核心问题都得到了回应……有些甚至超出了我们的诉求范围。”

《联合国海洋法公约》(The United Nations Convention on the Law of the Sea)

这套规则于1982年通过,旨在规范海洋及其资源的管理,内容涵盖海洋边界、科学研究和经济活动等。

阿卡万表示,诉求的效力在于其简明特质——完全基于“避免跨境损害”这一国际法基本原则。“我们既未追求标新立异,也未试图突破现有法律框架。”

专家称,国际海洋法法庭明确表示:各国法庭和政府不得忽视气候变化这一科学现实

对话地球采访了致力于通过法律手段推动气候行动的“气候变化法律倡议”(Climate Change Legal Initiative)首席执行官兼主管凯特·麦肯齐(Kate McKenzie)。她指出,国际海洋法法庭的咨询意见是,把2015年有关气候变化的《巴黎协定》和《联合国海洋法公约》确立为“两份相辅相成的法律文件”,强调海洋保护措施必须将《巴黎协定》1.5摄氏度全球平均温升控制目标纳入进来。“从科学上讲,二者本就是联系在一起的;但法律上却并非如此。我们终于……开始将它们联系起来了,” 麦肯齐说。

填补缺口

一年过去了,这一法律意见的实际影响仍难以确定。

矩阵律师事务所(Matrix Chambers)大律师凯特·库克(Kate Cook)表示:“把温室气体排放定性为污染的全部影响尚未完全显现。”库克在国际海洋法法庭诉讼中曾代表毛里求斯出庭,但此次以个人身份接受对话地球的采访。

“这在审理过程中并不是一个有争议的问题——大多数国家都支持(将温室气体排放定性为污染)。但当你真正考虑公约规定的义务范围,再看看各国国家层面的实际行动,就可以想见有很多缺口需要填补。”

麦肯齐说,这份咨询意见也“非常明确地”表示各国有尽职调查的义务,要求各国制定并落实保护海洋环境的国内法律法规。但她指出,迄今为止尚未看到任何令人满意的新法规或修订案出台。

国际海洋法法庭还在咨询意见中作出了另一项表态,发达国家应向发展中国家(尤其是易受气候变化影响的国家)提供财政援助,以支持全球和区域合作、技术援助和监测工作。

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2007年遭遇洪灾的图瓦卢。小岛屿国家极易受到气候变化的影响,这些国家正通过法律手段推动气候行动。图片来源:Nature Picture Library / Alamy

对话地球还咨询了斐济大学生态与气候危机法律研究所(Ecological and Climate Crises Legal Institute)教授肖巴·马哈拉吉(Shobha Maharaj)。这位曾向国际海洋法法庭提供专家证词的气候科学家表示,她原本希望这份法律意见能产生切实成效,特别是对小岛屿发展中国家而言,但她也坦言:“截至目前,我还没有看到任何进展。”

国际海洋法法庭咨询意见的影响力终归有限,尽管169个国家已经批准了《联合国海洋法公约》,但也有一些国家例外,比如美国。

此外,咨询意见不具有法律约束力。

“绿色机遇”(Opportunity Green)是伦敦一家致力于运用法律、经济和政策知识来应对气候影响的非政府组织。该组织首席战略及影响官卡尔利·希斯科(Carly Hicks)指出:“那些(在气候行动上)滞后的国家绝不会主动承担任何非强制性的义务。”

希克斯还说,尽管如此,法庭的咨询意见还是为气候行动领域的人们提供了“额外助力”。

希克斯称,图瓦卢等易受气候变化影响的国家在最近的国际海事组织谈判中引用了国际海洋法法庭这一咨询意见,并最终促成了全球首个旨在降低航运温室气体排放的协议。“在讨论中能够有切实的依据来支持自己的主张,对这些国家而言是一种很大的鼓舞,”希克斯说。

希克斯称,人们还以这份意见为依据,推动各国向《联合国气候变化框架公约》提交更具雄心的国家自主贡献目标(NDCs)。各国本应在今年早些时候提交最新版NDC目标,但因多数国家未能如期提交,截止日期已经延至9月。

法庭见?

国际海洋法法庭这项咨询意见的另一大功用就是作为诉讼依据。目前已经有一些国家的国内诉讼案件开始援引该咨询意见。

今年3月,英格兰及威尔士高等法院审理了一起针对英国政府颁发31份北海油气勘探许可证决定诉讼。原告指控该决定未能充分考虑对海洋环境及气候变化的影响。

原告、海洋保护组织Oceana UK用国际海洋法法庭的咨询意见来支持自己的两大核心诉讼主张:一是“全球变暖与海洋酸化对海域(包括本案涉及的海洋保护区)的影响是不争的事实”;二是“关于相关计划造成的气候影响会给海洋环境带来何种影响缺少足够的信息或者存在不确定性,(因此无法排除其造成负面影响的可能)”。

麦肯齐预计,该咨询意见将对各国基于气候法的法律论证起到“加持作用“。

从科学上讲,二者本就是联系在一起的;但法律上却并非如此。我们终于……开始将它们联系起来了。
“气候变化法律倡议”(Climate Change Legal Initiative)首席执行官兼主管凯特·麦肯齐(Kate McKenzie)。

易受气候变化影响的国家也很有可能会根据《联合国海洋法公约》对高排放国提起诉讼。

希克斯称:“这显然涉及一些需要协商的政治议题。许多小岛屿国家在经济上还依赖于他们想要追责的国家。但我认为并非绝无可能。”

麦肯齐原来认为此类诉讼的可能性很低,但如今她已经改变了看法:“全球秩序正在经历深刻重构,一些国家已然面临生死存亡;试想,当你所在的小岛屿国家正在消亡,领土即将被海水淹没,你必定会穷尽一切可能的法律手段。”

美洲人权法院(Inter-American Court on Human Rights,简称IACtHR)和国际法院(International Court of Justice,简称ICJ)目前也在处理类似的咨询意见请求,不同国家、非政府组织和学术界人士正在提交各自意见。预计国际海洋法法庭的咨询意见将会被作为参考。

阿卡万称,Cosis策略性地推动国际海洋法法庭率先给出咨询意见,希望借助这一进步性的表态,在国际法院后续裁决中沿用其法律逻辑。

在12月举行的国际法庭气候听证会期间,国际海洋法法庭的咨询意见被援引了约250次。但阿卡万指出,部分与会国对该咨询意见进行了“创造性解读”,试图规避承担《巴黎协定》之外的气候变化义务,而另一些国家则完全无视该意见。

麦肯齐认为,在充分利用这些咨询意见前,各界正在等待国际法院的意见,因为该机构肩负着协调并整合国际法的职责。“在这个层面上,法院之间通常不会出现严重的判例冲突,”她说。

如果各法院后续的裁决能够相互支持,那么结合起来“便可以成为一个更具效力的工具。我认为,这就是目前还没有出现大量诉讼活动的原因,” 麦肯齐说。

希克斯表示,国际海洋法法庭的咨询意见在国际法中立下一根“定海神针”,提振了全球气候行动者的信心。“尤其是在美国各类机构正遭到破坏的当前,这些经过冷静审慎论证、坚实可靠的国际法原则,将成为未来气候倡导者最可靠的后盾。”

国际海洋法法庭的意见还帮助资源有限的小岛屿国家在国际法律舞台上发挥更大的作用。阿卡万说:“让一群小岛屿国家开展合作非常困难。他们有各自的优先事项和议程,他们来自世界不同地区,意见总是存在分歧,但我认为,到现在为止把Cosis凝聚在一起的粘合剂就是国际海洋法法庭的咨询意见。”

阿卡万坦言:“我一直认为这是一项长期投资。今天这份看似小众的法律意见,或许只能让少数国际法学者为之振奋,但说不定未来就是改写历史的‘纽伦堡时刻’。” 

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