今年3月，欧盟委员会公布《工业加速器法案》（Industrial Accelerator Act，简称 IAA）提案，提出在公共采购和政府扶持计划中，优先采购“低碳”和“欧盟制造”产品，以推动本土清洁技术制造业发展。
该提案旨在限制对第三国供应链的依赖，涵盖了多项战略性行业，包括原材料（钢铁、水泥、铝）和清洁技术产品（如太阳能和电动汽车）。
欧盟委员会在文件中明确指出，中国在电池制造和太阳能光伏领域占据超过80%的全球产能；与此同时，欧洲风电产业正面临着来自中国低价进口产品带来的成本压力。4月27日，中国商务部回应称，该法案构成“严重的制度性歧视”，将破坏公平竞争。
“IAA的重要性不仅在于具体条款，更在于它反映出欧盟产业政策逻辑的转变。”法国蒙田研究所（Institut Montaigne）能源与气候研究负责人约瑟夫·德拉特（Joseph Dellatte）告诉对话地球，过去，欧盟主要依赖碳市场、排放标准等政策推动减排；而IAA首次清晰界定了哪些属于欧盟的战略产业，并更直接地运用公共采购、本地化要求和产业扶持手段重塑供应链。
但问题也随之而来：欧盟能否在增强产业安全和制造能力的同时，避免显著推高绿色转型成本？这又将如何改变中国企业进入欧洲市场的方式？
低碳和欧盟制造
IAA的核心，是在公共采购和接受公共资金支持的项目中，引入“低碳”和“欧盟制造”要求。
根据提案，获得公共资金支持的项目中，至少25%的钢铁产品必须符合低碳标准，但不要求产自欧盟；而至少5%的水泥/混凝土产品以及至少25%的铝制品，则必须同时满足“低碳”和“欧盟原产”要求。
更受关注的是IAA对清洁技术产业链提出的“双重要求”。首先，为减少公共采购对海外供应链的依赖，清洁技术产品及其关键部件来自单一第三国的价值，不得超过总价值的50%。在此基础上，IAA进一步引入“欧盟制造”要求，部分关键技术和部件，例如电池储能系统和太阳能发电系统中使用的技术和部件，必须源自欧盟。具体要求将分阶段实施。
推动IAA出台的核心背景是欧洲制造业竞争力持续下滑。数据显示，欧盟制造业占GDP比重已从2000年的17.4%降至2024年的14.3%。IAA的目标是到2035年将这一比例提升至20%。
德国智库博众智合（Agora）能源转型产业主任朱莉娅·梅茨（Julia Metz）告诉对话地球，“IAA的积极意义在于，终于将政策关注从终端清洁技术扩展至高耗能的基础材料领域，这意味着欧盟开始正视重工业脱碳问题。”
绿色创新发展研究院（Institute for Global Decarbonization Progress ，简称iGDP）董事莫争春则表示，过去，全球化分工的逻辑是由成本最低、效率最高的地区承担生产，欧洲则通过全球采购降低能源转型成本。而IAA体现的是另一种思路：即使本土生产成本更高，也要确保关键产业具备足够的本地生产能力和市场份额。但问题在于，欧洲是否真的具备重建完整产业链的现实条件？
“妥协”的影响
根据程序，法律提案公布后，还需要经历欧洲议员和欧盟理事会的共同审议才能通过，整个过程可能持续数月甚至数年。而IAA 提案本身，也被认为充满妥协色彩。
最典型的例子便是钢铁。欧洲钢铁协会（European Steel Association，简称 Eurofer）原本希望借助公共采购推动本土绿色钢铁产业发展，但法案最终仅要求“低碳”，而没有强制要求“欧盟制造”，而欧盟目前对“低碳钢”( low-carbon steel)仍缺乏明确界定。
德拉特表示，由于欧洲能源成本高企、氢气生产难度大，在欧洲生产绿色钢铁非常困难。“取消对钢铁产地的要求，是一种务实主义的考量，同时欧盟也正在加快制定低碳钢标准。”他说。
莫争春则指出，IAA本质上也是欧洲内部利益的一次再平衡。上游钢铁、水泥、铝等原材料企业通常欢迎本地制造政策，因为这意味着更多订单和更强保护；但下游制造企业未必支持，因为原材料价格上涨会直接推高其生产成本，并削弱出口竞争力。
梅茨也提出了类似的看法。她认为，不仅产业链上下游之间存在利益差异，各成员国对产业政策的优先级也并不一致。例如，德国通常更加重视出口竞争力。因此，欧盟委员会必须在不同国家和行业之间寻找平衡。
而上述的平衡和妥协，在法案发布过程中不断上演。英国非营利性智库Influence Map指出，欧盟委员会于 2025 年底将《工业脱碳加速法案》（Industrial Decarbonisation Accelerator Act）中的“脱碳”这个核心目标删除，且草案发布前已三度延期，这给反对游说留下空间，可能削弱法案最初宣示的雄心。
欧洲脱碳成本会上升多少？
IAA最具争议的问题之一，在于它将把欧洲绿色转型成本推高多少。
欧盟委员会在影响评估报告中承认，该政策将提高公共采购成本，但认为整体影响“可控”。例如，中国光伏组件价格约每瓦8.7欧分，而符合IAA要求的本土产品约为每瓦19欧分。不过，委员会认为，中国产品的价格被人为压低，其“可持续”生产的基准价格应为15.9欧分。而且，由于组件成本在整个项目总安装成本中的占比仅为 25% 至 30%，最终传导至终端用户后的电价涨幅相对有限。
德拉特认为，成本上升“可控但不均衡”。一方面，该法案只涉及公共采购和接受公共资金的项目，且设置了价格容忍度：如果欧盟产品价格比最便宜方案高出25%以上，则无需强制采购欧盟产品。
另一方面，不同行业受到冲击的程度差异明显。他认为，在风电领域，由于设备在整体投资中占比较低，20%左右的价格溢价尚在可控范围内。真正面临压力的是电池行业，欧洲和中国企业在该领域的成本差距巨大。
北京咨询公司Trivium China可再生能源分析师科西莫·里斯（Cosimo Ries）对成本的判断更为谨慎。他认为，如果政策最终导致终端价格显著上升，欧盟能否长期坚持仍是未知数。
同时，里斯批评当前政策资源配置过于分散，“全球光伏产能已明显过剩，欧洲若投入大量资金重建完整光伏产业链，经济回报未必理想，资源更应集中于风电和电池等更具竞争潜力的领域。”他说。
对中国企业的影响
对于中国企业而言，IAA的外资准入规则，将改变其进入欧洲市场的方式。
根据草案，在电池、电动车、太阳能光伏和关键原材料四个领域，如果某一第三国在相关产业中的全球产能占比超过40%，其超过1亿欧元的投资项目将面临更严格审查。
投资方通常需要满足六项条件中的至少四项，包括限制外资控股比例、与欧盟企业成立合资公司、开展技术转移、增加欧盟本地研发投入、保障欧盟本地就业，以及优先采购欧盟供应链等要求。
尽管法案文本并未直接点名中国，但由于中国在多个清洁技术领域的全球产能占比均超过了40%的门槛，其指向性已不言而喻。
德拉特表示，中国企业过去依靠国内完整供应链优势出口产品、迅速占领欧洲市场的模式，将面临挑战。未来进入欧洲市场的必要条件将不仅是产品本身，还包括本地化生产、欧洲雇佣以及区域供应链的建设。
里斯认为，IAA使用的本地化要求和技术转移等政策工具带有明显的“亚洲痕迹”。一些分析也将IAA与中国2000年代初的产业政策作对比，认为当年中国也曾通过合资要求、本地化生产、市场准入安排等方式推动制造业发展。
不过，莫争春表示，两者所处的发展阶段完全不同：中国当年是在制造业相对薄弱的基础上，通过开放吸收技术并形成产业集群；而欧洲则是在既有工业基础上，应对竞争力下滑、能源成本高企以及产业链外流问题。相同的政策工具未必能复制当年的效果。
目前，一些头部中资企业已经开始了前瞻性布局。例如，宁德时代已在德国和匈牙利建设了工厂，通过本地化生产和当地人才培训项目服务欧洲市场。
然而，企业在决策的同时也在计算成本。“高成本地区已经不再适合制造业发展。”里斯说道。他以比亚迪为例，该公司正调整欧洲制造布局，放缓匈牙利工厂的大规模量产节奏，同时加快土耳其工厂投产计划，希望利用与欧盟签有贸易协议的第三国作为跳板，在符合“欧盟制造”标准的同时维持成本竞争力。
德拉特也指出，目前草案仍然“相当开放”，甚至存在一定规避空间。由于欧盟自由贸易协定伙伴国也被视为符合“欧盟制造”的要求，中国企业理论上可以在摩洛哥、土耳其等地组装生产，再出口欧盟市场。但他同时强调，欧盟委员会保留事后认定权，未来执行尺度仍存在较大政策弹性。
莫争春则对中国企业的适应能力保持乐观。他认为，过去几年面对欧美的关税和投资审查，中国企业并未退缩，反而通过第三国布局和海外建厂持续扩大影响力。尤其在电池、储能和电动车领域，中国企业在成本控制和交付效率上的优势，短期内很难被完全替代。
德拉特坦言，目前的草案版本还比较粗糙，欧盟成员国各方立场差异较大，从立法到最终执行可能还有较长的窗口期，这也为中国企业调整投资布局提供了空间。
梅茨认为，在当前国际环境下，全球多个经济体都在采取不同形式的产业政策与保护性措施，这已经成为新的现实。尽管中欧在贸易领域存在一定摩擦，但气候合作仍在继续。IAA中的本地化要求也主要集中在公共采购等特定领域，并非广泛的贸易限制。
她强调：“气候合作远不止贸易和出口竞争。”在她看来，中欧之间在减排技术、重工业转型以及绿色产业基础设施等领域仍存在长期合作空间，这些领域的合作基础并未因产业政策分歧而被根本削弱。
