今年3月下旬，中国外交部副部长华春莹率领规模可观的代表团，专程前往位于纽约的联合国总部。她此行的任务是争取各国支持厦门成为《公海条约》秘书处的选址；若成功，这秘书处将会是首个设立在中国的联合国公约秘书处。
中国高层积极推动《公海条约》秘书处落户厦门，令总部选址受到国际社会更广泛的关注。长期以来，有关条约的事务主要在环境保护和海洋事务领域受到关注，而在此领域之外鲜少被讨论。
经过多国近20年的谈判后，《公海条约》于2023年达成。这份公约又名为《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性协定》（简称BBNJ协定），旨在规范公海的生物多样性资源利用与保护。
公海，即不属任何国家管辖范围的海域，一直以来都是不同国家利益博弈的区域。传统海洋产业如远洋渔业，或新兴产业如海洋遗传资源勘探、深海采矿等都是公海上主要的开发活动。被誉为具有历史意义的《公海条约》正是要推动各国在这片蓝色公共空间上进行保护和可持续利用的合作。
随着条约今年正式生效，其缔约方首次会议（COP1）将于明年1月召开。届时，各国要完成的重要事项之一，就是决定秘书处的设立地点。
与中国竞逐成为东道国的还有智利和比利时。智利提名港口城市瓦尔帕莱索（Valparaíso）作为总部所在地，比利时则推举首都布鲁塞尔（Brussels）。
这场总部选址之争，将反映国际社会是否愿意把全球海洋治理的中心从欧洲、北美等传统权力要地转移到其他地区。此外，随着美国逐渐退出多边主义，这个全球治理权力中心的议题也更为受到关注。
为何多国重视选址？
条约秘书处是常设的行政机构，负责组织会议、整理文件、传递信息等日常工作，旨在协助缔约方落实协定。
《京都议定书》是一项旨在减少温室气体排放的国际协议，于2005年正式生效。2015年，《巴黎协定》达成后，逐步取代《京都议定书》，成为全球应对气候变化的主要国际框架。
这些看似只属行政事务的职责，实际上会影响协定的执行。2011年，印度西北部金德尔全球大学（OP Jindal Global University）国际法教授帕拉维·基肖尔（Pallavi Kishore）对多个环境国际条约秘书处进行比较研究，说明秘书处扮演的角色。
研究提到《联合国气候变化框架公约》（UN Framework Convention on Climate Change，简称UNFCCC）秘书处在推动《京都议定书》谈判起了重要作用。
2000年，《京都议定书》实施细则谈判在UNFCCC第六次缔约方大会（COP6）上一度陷入僵局。翌年，当谈判恢复之时，秘书处按各方的意见，修订出一份有助收窄技术性分歧的谈判文本。这一举措推动各方最终达成共识，并通过了《马拉喀什协定》（Marrakesh Accords），即《京都议定书》实施细则。
基肖尔援引一名秘书处工作人员的话：“没有任何一次会议是因为后勤保障出色而取得成功的；但如果后勤工作不到位，谈判就有可能失败。”
不过，秘书处并不受东道国控制。任何缔约方都可以提名秘书长人选；如果候选人超过一名，则通过投票决定。秘书处的其他工作人员通常按照国际组织的常规招聘程序聘用。
如果我们坚持所有秘书处都要设在拥有相同政治和法律制度的国家，那就是拒绝承认这个世界的多样性。帕拉维·基肖尔，金德尔全球大学国际法教授
基肖尔表示，从理论上讲，东道国可以向本国籍的秘书处人员施加压力，试图借此影响谈判进程。不过，她在接受对话地球采访时指出，无论秘书处设在哪里，地缘政治和经济实力较强的国家也有能力影响谈判。
国际贸易专家肯特·琼斯（Kent Jones）在2009年发表的论文中指出，1970年代起，一些国家会在世贸组织（WTO）会议前进行闭门磋商，容许了规模更大、政经实力更强的国家得以在一定程度上掌控谈判议程。基肖尔表示，现时世贸组织的代表性已有所改善，但她说：“这类情况在国际谈判中仍有可能发生。”
在决定秘书处选址时，各国会重点考虑一系列实际运营因素，包括东道国的互联网基础设施、办公条件、签证便利，以及能支持条约实施的科研资源和专业人才。
基肖尔在接受对话地球采访时表示，随着越来越多国家积极申办国际组织总部，国际社会需要接受它们可能会设于在不同政治和法律制度的地区。她说：“如果我们坚持所有秘书处都要设在拥有相同政治和法律制度的国家，那就是拒绝承认这个世界的多样性。”
三国竞逐秘书处
智利于2023年宣布参与竞逐《公海条约》秘书处，是最早加入这场竞争的国家。长期以来，智利一直以推动海洋保护为傲，是全球海洋保护的重要倡导国家。在博里奇（Gabriel Boric）政府（2022—2026年）执政期间，智利率先在国内树立了典范，将国家一半的领海划为海洋保护区，限制大多数人类活动。同时，智利也发起了推动加快在公海建立高质量海洋保护区的全球行动。
不过，今年3月上台的极右翼卡斯特政府已暂停执行博里奇政府批准的数十项环保政策，其中包括撤销上述设立海洋保护区法令。新政府还计划修改智利的《拉夫肯切法》（Lafkenche Law）。该法律为部分由原住民主导的海洋保护项目提供了法律依据，但现任总统卡斯特（José Antonio Kast）认为，法律阻碍了三文鱼养殖业的发展。这意味着智利的海洋保护政策方向或会迎来变动，但智利政府承诺继续竞逐《公海条约》的秘书处。
智利目前设有多个联合国区域办事机构，但如果成功获选成秘书处的所在地，它将为拉丁美洲带来第一个具全球规模的联合国机构。智利政府表示，这将大幅提升全球南方国家在全球海洋治理中的话语权。
相比之下，比利时则主打“经验丰富、值得信赖”的优势。虽然首都布鲁塞尔并非沿海城市，但这里已聚集了40多个国际组织，也是欧盟主要机构所在地。
中国则强调其对多边主义的承诺，以及在亚太地区设立首个联合国公约秘书处的重要象征意义。华春莹表示，中方承诺免费提供位于厦门的办公场所和住宿设施，并承担秘书处成立后前五年的水电等费用，预计将在五年内为秘书处节省至少7000万美元的运营成本。中方还作出承诺向《公海条约》信托基金捐出第一笔300万美元的资金，用于支持发展中国家代表参与相关工作。
在三国提交的竞逐方案中，中国提出的财政支持力度最大。比利时承诺承担秘书处前五年的水电费用，并向《公海条约》信托基金捐资7万美元。智利则表示，将“自费”提供办公场所，但尚未说明这一安排将持续多久；此外，智利承诺向《公海条约》信托基金提供支持，但尚未公布具体金额。
中国的竞逐为何备受关注
目前，大多数国际海洋治理机构都设在全球北方国家。《联合国海洋法公约》（UN Convention on the Law of the Sea，简称Unclos）秘书处设在美国纽约；国际海洋法法庭设在德国汉堡；负责全球航运监管的国际海事组织总部则位于英国伦敦。而在牙买加首都金斯敦的是国际海底管理局；该机构负责监管深海采矿等海底开发活动，是总部设于发展中国家的少数例外。
对话地球向多位长期研究中国海洋事务的倡导者和研究人员了解其观点。他们普遍认为，中国希望在全球海洋治理中发挥更大作用是一个正面的发展，而让全球最大渔业国家承担扮演更重要的角色，能促使它在海洋保护方面采取更积极的行动。
但这不代表国际上没有质疑的声音。美国亚洲协会政策研究所中国气候中心主任李硕表示，今年三月的BBNJ协定筹备委员会上，确有国家对中国申办秘书处提出了一些疑虑。这或是源自于中国在国际海洋治理形象上背负着不少包袱。
中国拥有全球规模最大的远洋渔船船队，外界一直有对其可持续性及监管力度等方面表示关注。此外，在南极海洋生物资源养护委员会框架下，中国一直没有支持设立新的南极海洋保护区，令外界对中国在海洋保护方面的承诺有不一的看法。
有海洋保护倡导人士向对话地球表达了对中国政治影响力的关注。总部位于新德里的智库National Maritime Foundation蓝色经济研究员奇梅·尤顿（Chime Youdon）提到，她的关注点在于主办国能否秉持制度透明度、公民社会参与等公约的原则。
许多非政府组织公开对秘书处选址保持中立立场，但东道国是否能保持制度中立、公正和透明，仍是各方关注的问题。
今年3月在纽约举行的《公海条约》会议上，中方完成竞逐陈述后，德国代表伊尔卡·瓦格纳（Ilka Wagner）发言表示条约要求决策机制保持透明，并询问中方将如何确保各国代表、专家以及公民社会成员都能够充分参与相关工作。对此，华春莹回应说：“请放心，中方欢迎来自各个国家的、各级的官员或者非政府组织代表，包括我们非建交国的代表到中国厦门来参加BBNJ相关的会议。”
而据李硕的观察，“中国的信心是非常非常大的”。不过，他认为最理想的状态不是诉诸投票，而是三个申办国家能形成协调和默契，由中国提供场地和配套设施等硬件，并由其他国家如智利和比利时等提供具外交专业背景的领导人才来主理秘书处，“形成国际经验与中国硬件的结合”，“这将会是政治上最高明的结局”。
他说，“秘书处竞选背后藏着一个根本的问题－－中国的行动能打消国际社会的疑虑吗？它能回应国际社会的预期吗？”
距离最终作出决定不到一年，秘书处选址的博弈仍在继续。
