过去十年，中国省级低碳转型取得了明显进展，但这种进展并不均衡。
今年6月，笔者所在的绿色创新发展研究院对2013-2022年全国30个省级地区绿色低碳转型进展进行分析评估，发现一个共性:电力供应低碳化进展显著，但工业、交通与建筑等终端部门的低碳转型则相对有限。换言之，中国地方低碳转型过去更多发生在能源供给侧；现在及未来，需要关注绿电能否真正进入生产、建筑、交通和居民消费等终端场景。
各省“十五五”（2026-2030）规划纲要已印证了这点：许多省份不再只强调新能源装机、电源结构优化和绿电外送，而是把工业园区、制造工厂、建筑运行、交通运输、数据中心和绿色消费等“终端消费部门”作为低碳转型的重点。 尽管在经济增长、极端天气和能源安全等多重压力下,一些省份重新增加煤电装机，但我们认为，这并未改变中国低碳转型方向，各省在不同资源禀赋下需要不同的转型路径。“十五五”期间，中国减排的关键在于能否在统一目标下容纳各省差异，促进终端用能的低碳化。
减碳：从发电端到消费端
与工业、建筑和交通相比，中国电力部门有更清晰的技术路径，相关政策出台更早。电力脱碳相关的指标如可再生能源装机、非化石能源发电占比、火电供电标准煤耗、消纳责任权重等，早已被纳入国家和地方能源规划或考核体系。电力行业的积极进展因而更显著。
2025年，中国电力行业绿色低碳转型已进入拐点：风电、光伏装机首次超过火电，非化石能源发电量占比达到42.3%；火电发电量出现近十年来首次下降；新增可再生能源发电量已覆盖全社会用电增量。
但是，发电端的低碳化，并不会自动转化为全经济社会减排。全社会减排最终取决于工业、交通、建筑、农业等终端“如何用能”，如工业企业能否使用绿电，建筑能否提升电气化和能效水平，交通系统能否从车辆替换走向运输系统低碳化。终端部门的难点也在于其排放源更分散，统计边界更复杂，减排路径也与产业组织、基础设施、城市治理和消费行为变化有关。
这正是越来越多省市的政策重点转向“零碳工厂”、“零碳园区”、“绿电直连”的原因，它们试图把绿色电力优势转化为产业竞争力，而在建筑和交通领域也出现类似的变化。
随着发电端低碳转型已经走向拐点，中国能源转型接下来的难点，是让绿电真正进入工厂、建筑、交通和城市运行系统中。
低碳路径：各地不同
我们的另一个发现是，中国省级低碳转型效果和路径具有明显差异性。
北京、上海、江苏、广东等东部省份，在产业结构、建筑节能和交通电动化方面基础较好，“碳生产力”（即单位二氧化碳排放创造的经济产出）较高，但本地清洁能源资源有限。因此，它们未来的低碳路径更多依靠外来绿电、电力市场交易、绿色供应链管理和终端电气化。例如，北京通过“绿电进京”扩大外部清洁电力消费，江苏、广东则依托制造业和外贸优势，把绿色电力消费与产业链减碳、出口竞争力联系起来。
西部能源大省的挑战则不同。内蒙古、甘肃、青海、宁夏等地拥有丰富的可再生资源和土地空间，电力低碳化潜力大，但碳生产力却不及东部。对这些地区而言，低碳转型不能停留在建基地和外送绿电，还需要通过绿氢、绿氨、绿醇、绿色算力、零碳园区、“绿电+制造业”等将绿电资源转化为本地产业附加值。
传统重工业省份面临的压力更大。这些地区的钢铁、煤化工、有色和建材产业比重较高，低碳转型意味着产业体系本身的重构，而不是简单的能源替代。山西需要推动冶金、建材领域使用绿电，河北则面临钢铁行业深度减排压力，内蒙古则要在煤化工、绿氢和新能源基地之间寻找新的产业耦合方式。这类地区的转型不仅更依赖长期技术投入，也需要财政金融支持机制和低碳产品市场需求的共同牵引。
建筑和交通部门也受到地方条件影响。北京、上海等超大城市侧重公共建筑节能改造、数据中心能效提升；宁夏、河北、吉林等北方省份持续推进清洁取暖、“煤改电”、空气源热泵和地热供暖；海南则从热带气候条件出发，通过增加绿地、改善微气候和降低城市热岛强度，减少制冷需求。在交通领域，山东、山西推进电动重卡补能廊道建设；江苏、浙江则强化公共领域车辆电动化和绿电消费约束。
城市的气温往往高于周边的乡村地区。这是多种因素共同作用的结果，包括：树木较少，难以提供遮荫和降温；混凝土和砖结构建筑更多，容易吸收并蓄积热量；以及能源使用过程中产生的废热。这种现象被称为“城市热岛效应”（urban heat island， 简称UHI）
可见，识别各地资源禀赋、终端低碳需求和绿色产业潜力，采取因地制宜的策略，是中国地方低碳转型的关键。
煤电增加是否改变了地方转型方向？
2022年后，在极端高温、用电负荷快速增长和能源安全的压力下，一些省份重新加快煤电项目布局。
新增煤电确实有风险：电厂建成后，往往要运行数十年才能收回投资，若新机组像传统煤电常年满发运行，就会带来更高排放。但当新能源在电力系统中占比很高时，煤电也可能被重新定位为基础保障、应急备用和系统调节电源。
我们通过梳理各省“十五五”规划纲要发现，内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江等17个省级地区提到煤电定位的转变，主要基于保障能源安全、发挥调节性作用的考虑。
其中，在青海，煤电等非清洁能源装机只占6.7%，更多被定位为支撑高比例新能源消纳的调节性电源。新疆规划的一批煤电项目主要为外送电力提供兜底保障；内蒙古既需要承担绿电外送任务，也为中国提供能源安全保障功能，因此才强调煤电“支撑性电源”的角色。
东部稍有不同。浙江本地能源资源有限、用电负荷高，增加的是更高效率的煤电机组，再结合外来绿电保障系统稳定。天津则在控制煤炭消费总量和发电量的前提下，新增大容量高效煤电机组，用来保障电网安全、应急备用和冬季集中供热。
此外，北京、河北、山西等26个省级地区都提出，要让新增清洁能源电量覆盖全社会新增用电量。而在2026年的各省政府工作报告中，河北、山西等13个省份提到其清洁能源或可再生能源装机占比在2025年底已超过50%。
这表明，各省的新增用电需求并不一定由煤电增发来满足，煤电装机增加也不必然意味着煤电发电量同步增加。2022年后，煤电部署的增加，确实提高了政策协调难度，但并没有简单改变地方低碳转型的大方向。
现在，地方需要同时回答两个问题：一是如何保障极端天气和高峰负荷下的电力安全；二是如何避免新增煤电形成长期高碳锁定。笔者认为，影响低碳转型结果的不是煤电项目数量，而是煤电在电力供应中的运行定位。
容纳地方的差异
2021年3月，中国提出要构建碳达峰、碳中和“1+N”政策体系，“1”是顶层设计指导意见，即《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》；“N”是针对重点领域（能源、工业、建筑、交通等）和各省级行政区出台的具体实施方案与保障措施。
“十五五”期间，“1+N”体系迎来了一个关键变化：从“能源消费总量和强度双控”转向“碳排放总量和强度双控”制度（下简称“碳排放双控”）。与之前相比，新制度避免把清洁能源发展与能耗指标简单对立起来，这将使地方管控目标更加精准地指向碳排放。
笔者认为，碳排放双控将能充分容纳地方作为“N”的差异性。《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》提出，在“十五五”初期将综合考虑经济社会发展水平、区域和功能定位、产业和能源结构等因素，将碳排放双控指标合理分解至各省份。
同时，全国统一电力市场、绿证交易、碳市场扩围和跨区域特高压通道，也会把地方的差异性转化为区域间互补关系。不同区域在各自发展基础上形成优势互补，通过能源供给、产业分工与市场联动，共同支撑全国低碳转型。
未来中国地方低碳转型的关键，是在不同路径中形成共同减排结果。当前，我国各地方发电端的低碳转型已持续取得成果，地方政策正在把这一进展向终端部门延伸。接下来，终端部门转型的速度和深度，将直接影响各地“双碳”目标的实现进程和经济社会发展的质量。
