COP31引子 ：土耳其终于成为气候大会东道国

又一次《联合国气候变化框架公约》（以下简称《气候公约》）缔约方大会(COP31)风风火火地地启动了。这次盛会在土耳其安塔利亚（Antalya）举办。在外交实力雄厚的COP30东道国巴西无力弥合大会上关于“摆脱化石能源路线图”的深刻分歧之后，土耳其和它的搭档澳大利亚将交出怎样的答卷呢？先抛下这个问题不谈，来看看首次担任东道国的土耳其。

发达国家 or 发展中国家？

在2016年马拉喀什COP22上，土耳其曾高调宣布它将参加COP26东道国的竞争，并在现场搭建了极具本土文化特色的“土耳其角”进行宣传。正当大家热切期待相聚历史名城伊斯坦布尔的时候，2019年9月，我们吃惊地看到土耳其宣布退出竞争，剩下英国成为唯一选项。据报道，为劝退土耳其，时任英国首相鲍里斯·强森（Boris Johnson）开出了非常具有诱惑力的条件：他将和其他国家一起讨论土耳其在《联合国气候变化框架公约》（以下简称《气候公约》）下的国家定位问题，就将其转变发展中国家的可能性进行沟通，从而使土耳其能够名正言顺地获得气候资金支持；同时，强森也力挺土耳其申请五年之后的COP31。(没想到不久之后全球遭遇疫情袭击，英国宣布COP26延期一年。准备了足足两年的2021年COP26未负众望，土耳其的退出间接成就了那次大会。)

这一“诱饵”切中土耳其在《气候公约》下的首要关切：自己是发展中国家，不是发达国家，但《气候公约》从一开始就把土耳其列为附件一国家（被广泛认可为发达国家集团)，这一错位必须得到修正，让土耳其回归发展中国家身份。

说起这段公案，要回溯到《气候公约》生效之初。

误入错误的队伍？

《气候公约》于1992年通过并开放签署，1994年生效，其第四条明确了“列入附件一的发达国家缔约方和其他缔约方”的率先减排义务。《气候公约》形成之初，附件一中的发达国家缔约方名单与当时的“经济合作与发展组织”（简称经合组织，OECD)24个成员名单完全重合。同时，这些国家/经济一体化组织还被列入《气候公约》附件二，意味着它们将承担为非附件一缔约方提供资金和技术支持的义务。

土耳其是OECD的20个创始国之一，1992年自动成为《气候公约》附件一和附件二缔约方中的一员。没过几年，土耳其就意识到这个定位与国家实际情况并不吻合，从1997年开始正式呼吁将其从《气候公约》附件中去除。1998年《气候公约》决定首次表示将考虑这一诉求。此后，多次缔约方大会决定均提及该问题。虽然土耳其最终没有从“附件一”名列中消失，但得以从“附件二”中脱身。因此，当土耳其终于在2004年批准《气候公约》的时候，它的身份只是单纯的“附件一”缔约方。

COP31 首次以“双东道国”的工作模式进行。土耳其负责推动气候行动议程，主导相关气候倡议与峰会日常事务；澳大利亚则负责主持正式气候谈判，协调《巴黎协定》落实及相关官方文本的起草与磋商，并推动太平洋岛国参与其中。图片来源: Kiara Worth / UN Climate Change, CC BY-NC-SA

土耳其的诉求有合理之处。一是按世界银行当时的口径，1997 年土耳其人均国民生产总值为 3130 美元，刚刚跨过“中高收入”组门槛，将其纳入“附件一”有失公平。2025年，土耳其人均GDP上升到1.86万美元 (现价；比中国高三分之一), 考虑到计量方法和高通胀影响，世界银行在 2027 财年仍将土耳其列为中高收入经济体。二是OECD成员国的名单也在不断增长，从当时的24个增补到目前的38个，其中来自非附件一缔约方的国家有：墨西哥(1994)、韩国(1996)、智利(2010)、以色列(2010)、哥伦比亚(2020)、哥斯达黎加(2021)，但加入 OECD 并不自动改变这些国家的《气候公约》身份。

《气候公约》附件一缔约方表列并非一成不变，但多年来形成了“只进不退”的惯例（不包括退出《气候公约》的极端案例)。1997年第一次调整时，列支敦士登、摩纳哥以“发达国家”身份加入附件一行列，克罗地亚、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚以“经济转型国家”身份加入，其中捷克和斯洛伐克由原“捷克斯洛伐克”解体而来，后者从表单中自动删除。第二次调整源于2004年马耳他和塞浦路斯加入欧盟，他们分别于2009年和2011年正式加入附件一缔约方行列，随欧盟其他成员国一起履行各种义务。土耳其想突破这种惯例非常困难。

走向“自我定位”

2015年，《巴黎协定》达成。它以“发达国家”和“发展中国家”对缔约方进行区分，但没有新的附件对“发达国家”或“发展中国家”进行界定。由于《巴黎协定》与《气候公约》一脉相承(即《气候公约》是母法，《巴黎协定》在《气候公约》之下)，在非正式场合通常将《气候公约》附件一缔约方视为发达国家，非附件一为发展中国家，但实际上并没有任何官方文件提供这个硬链接。因此，从严格意义上讲，《巴黎协定》的国家分类是模糊的。或者，在一定意义上《气候公约》与《巴黎协定》的国家分类呈现平行共存的局面。

2021年10月土耳其提交批准《巴黎协定》文书，声明以发展中国家的身份履行其国家自主贡献（Nationally Determined Contributions ，简称NDC）。在2024年11月提交的第一次双年透明度报告中，土耳其再次以较大的篇幅阐述了其国家定位问题。除了从社会经济、能源排放等各方面进行现状分析和对比外，土耳其认为：一方面，从历次决定看，《气候公约》允许各国根据自身情况“自我区分”(self-differentiation)定位问题；另一面方面《巴黎协定》并没有给出“发达国家”和“发展中国家”的界定，因此，土耳其在《巴黎协定》下自认“发展中国家”合理合法，而且该身份并不会影响其认真履行国际义务。

纵观2024年以来各国提交的双年透明度报告，百余名缔约方中，至少有三个国家在《巴黎协定》下的自我定位与《气候公约》相比发生了显著变化：土耳其和俄罗斯《气候公约》下为“附件一”国家（但都不是附件二国家），《巴黎协定》下为发展中国家；以色列相反，自我升级为发达国家。部分国家只简单言及在《气候公约》下的“附件一”“非附件一”缔约方定位，例如新加坡，规避了“发达”“发展”之说；以美国和英国为代表的少数传统发达国家的报告不涉及任何国家身份表述。

作为桥梁的土耳其

在全球化进程遭到严重挑战、“国家自主”成为越来越普遍的准则、“自我定位”成为可能后，“发达国家”和“发展中国家”的称谓从经济因素居多转变为以政治概念为主，逐步失去了原有的责任分担的内涵。为了维护《气候公约》治理体系的有效性，或许国际社会一方面需要淡化对这两个名词的纠缠，另一方面夯实增强透明度机制、全球盘点等不多的具有“自上而下”色彩的机制实施，推动形成根据国情和能力、最大程度强化行动、各尽其能的气候治理体系。

土耳其地理位置特殊——伊斯坦布尔机场高悬着“世界聚会地点”(World’s Meeting Point)的大幅标语——本身经济和政治定位也介乎“发达”和“发展中”之间，以气候大会主席的身份发挥桥梁功能，理论上再合适不过。从6月波恩会议开始，土耳其不遗余力地宣传“到 2035 年将电力占全球终端能源消费的比重提高到 35% ^“的目标（简称“35-35目标”），与澳大利亚一起邀请国际能源署（International Energy Agency）发布“电气化特别报告”，4月以来候任大会主席土耳其城市规划和气候变化部长穆拉特·库鲁姆（Murat Kurum）先后发布了三封公开信(包括与澳大利亚的联合致函)，聚焦谈判渠道之外的“行动议程”(Action Agenda)。土耳其还提出了“2035年全球固体废弃物预期增长量降低一半”的目标，代言人竟然是土耳其总统夫人埃米内·埃尔多安（Emine Erdoğan）。已经成为全球焦点的“35-35”目标适度拉开了与“摆脱化石燃料”的距离，可以说是妥协，也可以说富有政治智慧。

按照与澳大利亚的分工，土耳其负责《气候公约》外行动，澳大利亚负责谈判事宜。与土耳其相比，这一年澳大利亚相当低调。纵使澳气候行动方面不温不火甚至有点负面，但它是英国的传统盟友，背后更站着众多太平洋小岛屿国家，政治磋商也应该有拿得出手的成果才不辜负澳方率领的“1+N”阵营，且美国那边也传来相当积极的信息——2027年1月民主党全面控制国会后，特朗普削弱气候政策的势头将被抑制，可再生能源发展迎来新契机。在盛会开幕之际，期待《气候公约》内外共同出彩。